[뉴스데일리]물관리 일원화 필요성

1994년 낙동강 수질사고 이후, 수질관리 중심의 물관리 중요성이 제기된 이후, ‘물관리 일원화’에 대한 논의는 물관리 분야 최대 쟁점이었다. 물관리 일원화는 지금까지 여러 정부에서 시도했지만 부처·국회·지자체·학계까지 양분돼 25년 이상 갈등이 지속됐다.

대안으로 제시된 총리실의 ‘물관리 정책조정’도 물관리 주관부서가 없는 상태에서 부처 간 협의에 의한 통합 관리가 구조적으로 곤란한 상태로서 역시 조정기능에 실패했다. 

21세기 들어 본격화되기 시작한 기후변화는 가뭄·홍수 발생의 빈도와 강도를 증가시켜 수량 및 수질연계 관리의 필요성이 증가했으나 우리나라는 개발 시대의 분산형 관리체계를 유지해 물 관련하여 과다하게 부처별로 세분화된 법(20개)과 행정계획(47개)의 중복 및 연계 부족은 효율적인 예산집행을 저해하고 물관리 현장에서의 혼란을 초래하고 있었다.

예를 들면 지방상수도(환경부)와 광역상수도(국토부), 물환경관리기본계획(환경부)과 수자원장기종합계획(국토부), 생태하천복원사업(환경부)과 자연형하천정비사업(국토부), 수계관리위원회(환경부)와 하천관리위원회(국토부), 유역환경청(환경부)과 국토관리청(국토부) 등 업무·조직·예산의 중복과 비효율 등이 지속적으로 문제로 제기됐다. 이와 더불어 중앙부처의 업무 분리는 그대로 지자체로 연계되어 유사한 물관리 업무가 환경부서와 국토부서로 분산돼 각자 추진됐다. 

하천도 행정구역별로 국가하천·지방하천·소하천 등으로 구분되어 있고 관리도 국토부와 지방자치단체가 등급별로 관리하는 등 유역차원의 통합관리가 곤란했다. 이에 따라 하천유수의 점용허가, 하천공사, 수질관리 등에 수계별 상하류 연계관리가 곤란하고 지자체간 수리권 분쟁시 조정이 곤란한 실정이었다.

이와 같은 수질정책과 수량정책의 분리로 유역 차원에서 수질·수량·생태를 통합적으로 연계 관리하는 물관리 고도화, 선진화를 이루지 못했다. 수질·생태 및 수요관리에 대한 종합적 고려 없이는 지속가능한 물공급은 물론 효율적인 재해관리도 불가능하고 특히, 갈수기 건천화 현상의 심화로 수계·하천구간별로 수질·수량을 감안한 최적 운영에 한계가 있었다. 

부처별 분산관리로 인해 정부 부처내 조정도 원활하지 못하였다. 용도별(생⋅공⋅농용수), 매체별(지하수와 지표수), 부문별(물공급·수질관리·홍수통제)로 각 기관에서 분산 관리되었고 동일한 수도사업과 하천복원사업도 부처 간 조정이 원활하지 못했으며 국가 전체적인 입장에서 최적의 물관리를 달성하지 못했다.

이에 수질과 수량으로 나눠져 물관리 정책추진의 일관성·효율성·체계성이 부족해 대규모 국책사업에 대한 정부정책에 대한 신뢰도도 손상됐다. 이를 타개하기 위해 총리실에서 물관리 정책조정위원회(1997~2005)를 설치 운영했으나 물관리 주무부서 부재로 부처·지역간 이해대립에 따른 분쟁조정이 곤란해 형식적인 의결 기구의 성격을 벗어나지 못했다. 

개발의 시대에는 중앙의 개발부서가 개발사업을 주도했으나 미국·영국·프랑스 등 물관리 선진국가에서 보듯이 개발시대 이후의 물관리는 환경관리 부서가 물관리 주무부서로서 통합적인 물관리 역할을 강조하고 있다. 일본의 아베 정부도 물관리 선진화를 위해 물순환기본법을 제정했지만 물관리 주무부처 일원화가 미흡해 현재 유명무실한 법안으로 전락했다. 특히 우리나라는 물 관리여건이 열악해 효율적 물관리를 위한 물관리 일원화는 필요하고 시급한 실정이었다.

물관리 일원화 결정의 의의

물관리는 일반적인 관리·전략적인 관리·창조적인 관리의 수준으로 나눌 수 있다. 일반적인 관리란 현재의 물문제 해결을 위해 단편적으로 무엇을 해야 하는가에 중점을 두는 것이고 전략적인 관리는 현재의 물문제 해결을 위해 종합적으로 무엇을 할 수 있는가에 중점을 두고 있으며 창조적인 물관리는 현재 및 미래의 물문제에 대해 무엇이 이루어져야 하는가에 중점을 둔 물 관리이다.

현재 우리나라는 일반적인 물관리 수준에 머물고 있어 수량이 부족하면 양적인 공급확대를, 수질이 불량하면 처리시설의 확충을 시도하는 등 각 사안에 대해 단편적인 접근으로만 문제를 해결하고자 하고 있었다.  

물관리가 효율적으로 되기 위해서는 최소한 전략적인 물관리부터 시작돼야 한다. 즉, 물리적인 물의 질과 양이 통합관리돼 종합적인 관점에서 현실의 여건에서 최적으로 관리할 수 있도록 체계를 정비한 후 창조적 관리로 이행해야 한다.

이번 일원화 조치는 수질관리와 수량관리로 이원화된 중앙정부의 물관리 조직체계를 일원화해 물관리 능력을 극대화하고 물관리 선진화를 위한 초석을 놓았다고 평가할 수 있다. 특히 물 관련 대규모 개발이 완료되고 경제가 안정기에 접어든 대부분의 선진 국가들의 경우, 물관리 체계는 환경을 중심으로 통합관리하고 있으며 이를 반영한 환경부로의 물관리 통합도 타당성을 갖는다.

물관리 일원화 효과

물관리를 일원화는 다음과 같은 효과를 기대할 수 있을 것이다. 첫째, 하천을 살려 물 문제 해결을 위한 교두보를 형성할 수 있다. 상하류간의 댐과 보 저수 및 방류량 조절을 통한 하천기능을 회복해 하천수 이용을 증대하고 수량과 연계된 오염원 처리로 하천의 자정능력을 향상시키는 등 종합적이고 입체적인 접근으로 하천을 관리하여 물 문제를 해결할 수 있다. 또 물관리 정부기능의 집결로 단일 책임체계구성으로 긴급사항시 효율적으로 대처할 수 있고 일사불란한 업무계통이 확립되고 위기관리능력이 극대화된다.

둘째, 합리적인 물 관리계획의 수립과 시행이 가능해진다는 점이다. 다목적댐과 용수전용댐, 4대강 보, 광역상수도와 지방상수도의 효율적 개발과 배분으로 합리적 물자원 계획수립과 집행이 가능하고 지자체에서도 물관리 주관부처의 확립으로 행정상 혼란과 과중한 행정 부담이 경감된다. 또한 수계단위로 물관리의 권한과 책임을 갖는 집행기구로 재편되기 때문에 수량·수질·생태의 통합관리로 최적의 물관리가 가능해 진다. 

셋째, 유역별 수질·수량·생태 등 물환경 관련 정책이 국가 전체 차원에서 최적화되도록 결정돼 국민에게 건강하고 안전한 물과 쾌적한 물환경을 제공한다. 갈수기의 하천수량 및 수질관리를 최적화할 수 있는 점도 있다. 다목적댐과 보를 연계한 효율적 운영과 수질과 수량이 고려된 관리로 수질기준 달성율이 제고돼 특히 갈수기에 최적의 하천수량 및 수질관리가 가능하다. 

넷째, 물관리 정책의 통합으로 물관련 법령·계획 및 예산의 통합돼 업무의 일관성 확보 및 예산낭비가 해소된다. 특히 상수도 사업 및 하천사업 등 중복투자를 없애고 생태복원과 이·치수가 조화되는 사업 추진 등으로 국가예산의 효용성이 증진된다. 산재된 물관리조직을 집약함으로서 효율적인 물관리 체제가 확립될 수 있고, 집행조직의 통폐합으로 기구와 인력을 줄여 효율적인 정부조직을 갖출 수 있다. 또한 물관리에 대한 기술축적도 용이하고 전문성도 한층 제고할 수도 있다.

물관리 일원화 추진시 고려사항

물관리 일원화의 기본방향은 물환경 변화에 능동적으로 대처하기 위한 물관리 정부기능 및 인적 자원의 총결집, 일사불란한 업무계통 확립과 위기관리 능력 극대화, 단일 책임체계 구성, 한정된 물자원의 효율적 관리를 위한 총체적 접근체계 구축, 행정조직의 간소화와 능률성 확보에 둬야 한다.

물관리 일원화 추진을 위한 고려사항은 다음과 같다. 우선, 물은 인간과 자연이 공유하는 지속가능한 국가 자원으로 관리해야 한다. 이를 위해 물순환의 건전성을 확보하고 물환경의 지속가능성을 보장하는 것을 목표로 설정해야 한다. 그리고 지표수와 지하수의 통합관리, 수량과 수질의 종합적 고려, 유역단위의 통합물관리체계의 구축을 지향해야 한다. 물환경 계획과 관리에서 사용자·주민·정책결정자 등의 다양한 참여를 강조해야 한다. 

둘째, 기후변화에 적응하기 위해 하천환경 특성을 고려한 종합적 관리대책이 필요하다. 지류지천은 제방위주 관리에서 자연형 하천으로의 개선과 물 흐름 공간확보 후 자연천이를 강조하도록 해야 한다. 그리고 기상이변 증가에 대비한 저류지, 천변저류지, 홍수조절지, 방수로 등 대안적 방어수단을 다양화 하는 등 유역특성에 적합한 하천관리 대책의 확대도 필요하다.

셋째, 물관리 주무부서의 확정으로 지금까지 가장 큰 문제로 대두되었던 수량·수질관리의 이원화, 용수공급·관리 업무의 다원화로 인한 갈등이 해소됐다. 이를 기반으로 앞으로 지자체 간, 상·하류 간, 수리권(물배분) 갈등 등을 해소하기 위한 행정구역 중심의 물관리를 유역 중심 관리체계로 전환해야 한다. 

넷째, 개발·보전의 가치관 갈등, 물수급 정책 갈등 등은 참여와 합의에 의한 정책결정 과정을 제도화하도록 해야 한다. 이를 통해 안정된 용수관리, 깨끗하고 건강한 물환경 관리, 기후변화 등 물재해에 강한 사회, 갈등해소를 위한 이해당사자 참여체계 구축 등으로 물관리의 효율성·환경성·형평성 확보를 통한 지속가능한 물관리가 이뤄지리라 본다.

마지막으로 물관리 주무부서로 환경부는 국토부의 수자원국을 환경부로 통합해 수량·수질·홍수, 광역지방상수도, 지하수의 통합관리 기반을 조속히 구축해야 한다. 유역별 조직은 기존의 유역환경청을 유역관리청으로 개편하고 유역관리청에 국토관리청(하천국), 홍수통제소를 통합하여 유역단위 수량·수질관리계획을 수립 및 집행하도록 하고 4대강 수계관리위원회를 유역관리위윈회로 개편해야 한다.

단순한 조직의 통합이 아닌 환경부 내의 물관리 정책부서를 체계화 시키고 작고 효율적인 정부로 구축해야 한다. 그리고 국토부 산하의 수자원공사를 환경부로 이관해 환경공단과 업무 조정 등을 통해 물관리 전문기관으로 육성해야 한다.

맺는 말

현대 지식산업사회에서의 물 관리는 양과 질의 균형적 관리에 바탕을 두고 있음에도 불구하고, 지금까지 우리나라는 양적 관리는 개발행정으로 질적 관리는 규제행정으로 인식해 상호 별개로 보고 있었다. 이와 같이 상호보완관계를 무시한 채 양적 관리는 개발로 보고 질적 관리는 보전으로 보아 개발과 보전을 상호 대립하는 2원적 사고로 접근하고 있어 질과 양을 동시에 중시하는 21세기 물 관리에 대처할 수 없는 상황이었다. 

특히 우리나라는 외국에 비해 환경용량이 열악해 일원화 관리가 되지 않으면 곤란한 상황이었다. 수질문제를 도외시한 수량관리와 수량과 연계되지 않은 수질관리체제가 지속된다면 지식산업사회에서 요구하는 상시 안전하고 건강한 물공급은 불가능하게 될 것이다.

즉 하류의 수질영향을 소홀히 한 댐관리 및 상류취수량 증가와 하천의 자정능력을 도외시한 하천관리는 물관리를 위한 비용이 증가돼 국가경쟁력이 저하될 우려도 있었다. 뿐 만 아니라 행정구역단위의 구간별 하천관리제도는 지방자치시대에 편승한 지역개발과 이기주의 팽배로 상하류간 갈등 및 마찰을 심화시키고 있었다. 

갈수록 어려워지고 있는 물 문제를 해결하기 위해서는 하천을 적정한 질과 량을 갖는 물이 흐르도록 관리하는 것이며 이는 수질과 수량을 통합하여 유역별로 관리해야만 가능하다. 지식산업사회에서는 수량관리·오염처리·수요관리측면을 동시에 고려하는 것이 합리적 물자원관리의 기본으로 이미 선진 각국은 통합관리 제도를 도입하고 있다.

따라서 우리나라도 이제까지의 사안별 단편적 대책추진을 지양하고 하천의 수량과 수질이 상하류에 걸쳐 종합관리체계를 구축해야 한다. 다행히 새 정부에서는 수량과 수질관리를 환경부로 일원화해 지금까지 물관리에 있어 비효율을 근본적으로 해결할 수 있고 물관리 선진화를 이룰 수 있는 기틀을 제공한 것이다.

필자: 최지용 서울대학교 그린바이오과학기술원 교수